Analiza analizy: FOR podważa obiektywizm ministerstwa

Nierzetelna, stronnicza i antyprzedsiębiorcza - tak Forum Obywatelskiego Rozwoju ocenia ministerialną ocenę ograniczeń handlu w niedziele.

Na początku kwietnia br. Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii (MPiT) przedstawiło „Ocenę wpływu ograniczenia handlu w niedziele”. Opracowanie to miało odpowiedzieć na pytanie o sens nie tylko utrzymania, lecz także rozszerzenia restrykcji, czyli objęcia zakazem wszystkich niedziel od 2020 r.

- W raporcie faktycznie taką odpowiedź można znaleźć: resort nie rekomenduje zmian w ‍modelu dochodzenia do pełnego zakazu, sugerując jedynie modyfikację przepisów „w kierunku dalszego wzmocnienia małych, polskich sklepów” - komentuje Patryk Wachowiec, analityk prawny FOR.

Jego zdaniem lektura opracowania nie pozwala jednak uznać, że propozycje MPiT znajdują oparcie w zaprezentowanych danych. - Co gorsza, raport resortu przedsiębiorczości uderza antyprzedsiębiorczościową retoryką, co stoi w rażącej sprzeczności z celami, które miały przyświecać działalności ministerstwa – uważa ekspert FOR.

Przygotowane opracowanie jest odpowiedzią na narastające wątpliwości związane z wejściem w życie, w marcu ubiegłego roku, ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni. Jak zauważają analitycy z FOR w ciągu pierwszych 12 miesięcy funkcjonowania restrykcji byliśmy świadkami prób prowadzenia legalnego handlu w dni objęte zakazem (często bardzo kreatywnych), np. poprzez przesunięcie profilu działalności, zmiany w asortymencie czy drobne inwestycje w placówkach – co miało na celu skorzystanie z wyłączeń przewidzianych w ustawie.

Z drugiej strony – ich zdaniem - potwierdziły się obawy wynikające z fatalnej jakości przepisów, co miało swój skutek w dziesiątkach postępowań przed sądami (jedna ze spraw dotarła aż do Sądu Najwyższego), kolejnych propozycjach „uszczelnienia” zakazu i niezbyt przychylnych opiniach Biura Analiz Sejmowych.

- Na to wszystko nakłada się ocena restrykcji w niedzielnym handlu, wyłaniająca się z analizy badań opinii publicznej. Mimo skromnej liczby obserwacji, z zestawienia sondaży wynika, że liczba całkowitych przeciwników zakazu handlu nie maleje i jest ich więcej niż zwolenników zamknięcia sklepów w każdą niedzielę – zauważa Marcin Zieliński, ekonomista, FOR. - W takich okolicznościach premier zapowiedział analizę działania ustawy, czego wyrazem jest komentowany raport resortu przedsiębiorczości - dodaje.

Zła ustawa – zła ocena

Zdaniem analityków, kluczowym zagadnieniem każdej analizy wpływu ustawy jest identyfikacja związków przyczynowo-skutkowych między interwencją publiczną a zmianą w otaczającym świecie. Taka ocena, przeprowadzona w oparciu o wiarygodne dowody, służyć powinna weryfikacji skutków przewidywanych na etapie procesu legislacyjnego i uwzględniać cele przyświecające projektodawcy. Eksperci uważają ponadto, że ważne jest również podejście samego oceniającego, które powinno wyróżniać się brakiem uprzedzeń do przedmiotu analizy lub interesu w uzyskaniu konkretnych rezultatów.

- W przypadku opracowania resortu przedsiębiorczości niemal każdy z elementów składających się na rzetelną ocenę skutków ustawy o zakazie handlu w niedziele, a w konsekwencji cały raport, należy ocenić jednoznacznie krytycznie – słyszymy od Patryka Wachowca.

Uważa on, że od chwili przedstawienia projektu ustawy ani główni orędownicy restrykcji (związkowcy z „Solidarności”), ani większość rządząca – próbująca na różne sposoby zracjonalizować zakaz handlu – nie są w stanie w ‍sposób spójny przedstawić celów stojących za wprowadzeniem omawianej regulacji. Wśród nich wskazuje się m.in. zapewnienie niedziel bez pracy jak największej liczbie zatrudnionych w handlu, ochronę „małych rodzinnych sklepików” (zapewne prowadzonych nie pod szyldem sieci franczyzowych) czy ograniczenie konkurencji ze strony dużych sklepów i dyskontów, rzekomo masowo łamiących prawa pracownicze.

- Brak jednoznacznej identyfikacji celu interwencji publicznej powinien dyskwalifikować projekt ustawy już w momencie skierowania do laski marszałkowskiej – mówi Marcin Zieliński, ekonomista, FOR. - Z tych samych powodów parlament nie powinien procedować nad propozycją, która nie wskazuje konkretnych i postrzegalnych skutków jej wejścia w życie. W kontekście ustawy o zakazie handlu w niedziele trudno np. uznać za rzetelne i dostatecznie udowodnione stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu projektu, iż przyjęcie aktu rodzi „pozytywne skutki społeczne” - tłumaczy.

Zieliński uważa, że wprowadzenie zakazu handlu w niedziele było (i nadal jest) celem samym w sobie – szczególnie że po wielu latach nieskutecznych zabiegów ze strony „Solidarności”, propozycja ta wreszcie znalazła uznanie rządzących. - Działa to także w drugą stronę – trudno nie odnieść wrażenia, że powodem, dla którego przyjęto omawiane przepisy była chęć poszerzenia lub skonsolidowania elektoratu przez większość parlamentarną – dodaje ekspert.

Raport na zamówienie

Według FOR wadliwość ustawy i postępowania legislacyjnego rzutuje bezpośrednio na kształt ministerialnego raportu. - Jego autorzy próbują ustalić motywy stojące za przyjęciem zakazu handlu w niedziele – co ma swój wyraz w próbach oceny wpływu ustawy na „małe sklepy” – jednak brak krytycznej refleksji potęguje wrażenie niskiej wartości poznawczej samego opracowania – słyszymy w FOR.

- Jeśli bowiem ustawa miała na względzie zapewnienie niedziel bez pracy dla jak największej liczby zatrudnionych, to z tej perspektywy trudno uznać za zjawisko korzystne to, że w wyniku zakazu rośnie sprzedaż na stacjach paliw czy w restauracjach, o ile nie uznamy pracowników sklepów detalicznych za grupę wyjątkową i zasługującą na przywileje, co resort przedsiębiorczości zdaje się
milcząco aprobować – uważa Wachowiec.

Analityk prawny FOR dodaje, że jeśli natomiast zakaz handlu miał na celu ochronę małych rodzinnych sklepów, które nie potrafią sprostać konkurencji ze strony sieci franczyzowych i dyskontów, to cel ten nie został spełniony. Powołuje się przy tym na dane przedstawione w raporcie MPiT, z których wynika, że małych sklepów w Polsce wciąż ubywa – chociaż nie wskazano związku między spadkiem tej liczby a obowiązywaniem ustawy. O ile w 2018 r. zanotowano wzrost obrotów w tej kategorii placówek, to był on jednak niższy od średniej dla całego handlu detalicznego. Bardziej niż w małych sklepach sprzedaż wzrosła np. w dyskontach, a największym beneficjentem okazały się stacje paliw, gdzie kluczową rolę odgrywają kontrolowane przez państwo koncerny Orlen i Lotos.

Ministerialny raport wskazuje również na zmiany w sposobie spędzania niedziel nieobjętych zakazem i poprawę sytuacji w branży turystycznej. O ile w publikacji przedstawiono dane wyłącznie na temat wzrostu liczby turystów korzystających z bazy noclegowej, to zdaniem minister Jadwigi Emilewicz wzrost ten dotyczy już tylko „turystyki weekendowej”.

- Niezależnie od tego, ani minister, ani autorzy zleconego przez nią raportu nie wskazują na to, za sprawą jakich mechanizmów zakaz handlu w niedziele miałby się przekładać na rozwój turystyki – mówi Marcin Zieliński.

Przypuszcza, iż ludzie, nie mogąc w niedziele pójść do sklepów, decydują się na weekendowy odpoczynek poza miastem. - Jednakże trudność w zrobieniu niedzielnych zakupów na wyjeździe powinna raczej zniechęcać niż przekonywać do weekendowych podróży – zauważa Zieliński. - Co więcej, raport abstrahuje od innych możliwych czynników zwiększenia liczby wyjazdów (takich jak np. ‍wzrost dochodów) ani nie porównuje zmian w turystyce krajowej w stosunku do zagranicznej – analizuje.

Zdaniem FOR w ministerialnej ocenie brak jest szerszego spojrzenia na obszary objęte oddziaływaniem ustawy. Pominięto całkowicie wpływ na logistykę czy małe sklepy, które nie mogą skorzystać z wyjątków i handlować w niedziele. Nie zbadano sytuacji pojedynczych placówek z galerii handlowych, które mają prawo działać w dni objęte zakazem czy sklepów z innych branż (np. odzieżowej lub elektronicznej).

Ponadto, opracowanie nie odnosi się w zasadzie do wpływu zakazu na konsumentów. - W tej sprawie autorzy ograniczają się do stwierdzenia, że „klienci przyzwyczajają się do tych zmian”, co ma mieć swoje źródło w mechanizmie stopniowego wprowadzania zakazu zauważają eksperci. Ich zdaniem taka obserwacja może wydawać się interesująca z perspektywy rządu pragnącego wprowadzać szkodliwe regulacje. Nie ma ona jednak nic wspólnego z rzetelną analizą następstw omawianej ustawy. - Rzecz bowiem w tym, że politycy nie powinni decydować o tym, jak obywatele powinni spędzać niedziele. To, czy narzucają ludziom swoją wolę w sposób mniej czy bardziej dotkliwy, jest sprawą drugorzędną - komentują.

Analitycy uważają, że raport abstrahuje od jakości legislacyjnej omawianego aktu, wątpliwości pojawiających się w doktrynie czy setek postępowań przed sądami, które zmuszone są interpretować niezrozumiałe przepisy. - A ‍to realny problem, który stanowi barierę dla zgodnego z prawem handlu w niedziele i rodzi niepewność wśród przedsiębiorców – tłumaczą.

Zauważają przy tym, że o ile zgodzić się można z konstatacją, że krótki okres obowiązywania ustawy i zróżnicowana liczba dni objętych zakazem znacząco utrudniają rzetelną ocenę, to MPiT – jako agenda państwowa – mogło skorzystać z innych dostępnych danych, które pozwoliłyby chociażby uprawdopodobnić zależności między ustawą a zmianami w handlu. Uważają, że nic nie stało na przeszkodzie, by zebrać dane dzienne dotyczące transakcji handlowych.

Tak opracowane informacje – jak podpowiada FOR - można było zestawić z danymi nie tylko na temat powierzchni placówek handlowych czy deklarowanego zatrudnienia (co autorzy traktują rozłącznie), lecz również z informacjami z GUS czy ZUS dotyczącymi struktury i form zatrudnienia w handlu – w tym w ‍oparciu o umowy cywilnoprawne.

- Rzetelna analiza mogłaby również polegać na zleceniu przeprowadzenia kompleksowego badania opinii publicznej, w tym grup wskazanych jako najbardziej podatne na wpływ zakazu handlu w niedziele czy też zbadaniu dynamiki ogłoszeń o pracę w handlu – uważa Patryk Wachowiec.

W raporcie czytamy, że „czynniki takie jak zmiany strukturalne zachodzące w polskim handlu detalicznym, wyjątkowy pod względem wartości sprzedaży rok 2018, bardzo dobra koniunktura gospodarcza czy krótki okres obowiązywania nowych przepisów sprawiają, że pojawia się problem wyizolowania efektu ograniczenia handlu w niedziele od konsekwencji ogólnych przemian dokonujących się w handlu, w tym wypieranie kanału tradycyjnego przez kanał nowoczesny”.

- A zatem, wbrew zapewnieniom minister, nic na temat wpływu zakazu na handel detaliczny i inne branże powiedzieć tak naprawdę nie można – podkreśla analityk prawny FOR.

Rekomendacje z sufitu

FOR uważa - w kontekście przedstawionej oceny - za całkowicie niezasadne ministerialne rekomendacje, sprowadzające się do utrzymania zasad dochodzenia do pełnego zakazu handlu w 2020 r. i postulaty zmiany przepisów w celu „dalszego wzmocnienia małych, polskich sklepów”. - Abstrahując od tego, jak należy rozumieć tę drugą propozycję, raport nie daje żadnych podstaw do przyjęcia takich właśnie sugestii – uważają przedstawiciele organizacji.

Ich zdaniem w sytuacji, gdy sami autorzy wskazują na trudności w jednoznacznej ocenie skutków zakazu handlu w ‍niedziele, resort przedsiębiorczości powinien zasugerować inne możliwości realizacji celów wyrażanych przez ustawodawcę (niezależnie od ich spójności), przyczyniając się jednocześnie do poszanowania wolności gospodarczej, swobody podejmowania pracy i poprawy interesu konsumentów.

- Jest to o ‍tyle istotne, że trudno uznać, by MPiT nie było świadome istnienia w obiegu publicznym innych propozycji, którym na pierwszy rzut oka przyświeca ta sama intencja – tłumaczą eksperci.

Zauważają przy tym, że przedstawione rekomendacje potęgują wrażenie, że autorzy raportu – być może w obawie przed reakcją większości parlamentarnej i ‍ „Solidarności” w roku wyborczym – postanowili pójść po linii najmniejszego oporu, sugerując utrzymanie szkodliwego i niezrozumiałego prawa.

Troska o wynik wyborczy

Ministerialną ocenę wpływu ustawy o zakazie handlu w niedziele, zapowiadaną jako przykład profesjonalnego podejścia do problematyki analizy skutków regulacji, FOR ocenia jednoznacznie krytycznie, na co niemały wpływ ma również krytyka jakości ocenianego prawa. Analitycy uważają, że z punktu widzenia zasad rzetelnej ewaluacji, przedstawiony raport nie identyfikuje celów przyświecających wprowadzeniu zakazu handlu (czego zrobić nie może z uwagi na niespójne deklaracje jego orędowników), a do jego opracowania posłużono się niepełnymi danymi, które resort miał możliwość pozyskać.

- Zawarte hipotezy o korzystnym wpływie regulacji np. na gastronomię czy turystykę opierają się na pobieżnej obserwacji, abstrahującej od rzeczywistych związków przyczynowo-skutkowych - zauważają.

Według FOR zaprezentowane przez MPiT rekomendacje wydają się mieć na celu raczej troskę o wynik wyborczy niż wynikać z właściwej oceny funkcjonowania przepisów. - W tym kontekście trudno nie odnieść wrażenia, że działania instytucji państwowych, mających w swoim portfolio przedsiębiorczość, nie idą w ‍parze z deklaracjami o poprawie warunków prowadzenia działalności gospodarczej, na co wyraźnie wskazuje przykład ustawy o zakazie handlu w niedziele – konkludują analitycy.

Katarzyna Pierzchała 2772 Artykuły

W „Handlu” od 2004 r. Europę przemierza dla przyjemności, Polskę w poszukiwaniu sklepów wartych uwagi. Zgłębia handel od podszewki. Puzzlomaniaczka.

Komentarze

Prosimy o wypowiadanie się w komentarzach w sposób uprzejmy, z poszanowaniem innych uczestników dyskusji i ich odrębnych stanowisk. Komentując akceptujesz regulamin publikowania komentarzy.

} }